Gemeenten hebben inmiddels (door aanpassing van wetgeving) een aantal instrumenten om te sturen op de realisering van het soort woningen en de woonruimteverdeling. Zo kan in bestemmingsplannen worden gestuurd op de realisering van een bepaald percentage middeldure huurwoningen (woningen met een huurprijs tussen de 720,42 euro en een lokaal te indexeren bovengrens) en worden de huurprijzen van deze woningen aan banden gelegd. Ook kunnen in huisvestingsverordeningen regels worden gesteld voor het aanbieden van deze woningen. De gemeente Roermond heeft onlangs besloten om het over een andere boeg te gooien: zij heeft in een bestemmingsplan voor het gehele grondgebied van Roermond een algeheel bouw- en gebruiksverbod opgenomen voor kamerverhuur en kleine, zelfstandige appartementen met een gebruiksvloeroppervlakte van minder dan 60 m2 (zogeheten ministudio’s). De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft echter geoordeeld dat een dergelijk categorisch verbod niet zonder meer toelaatbaar is.
In deze bijdrage zullen wij kort stilstaan bij de relevantie van voornoemde uitspraak voor de praktijk. Voordat wij daarop ingaan, zullen wij stilstaan bij de mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt om te sturen op het type woningen dat wordt gerealiseerd.
Huidige praktijk
Vooropgesteld moet worden dat in een bestemmingsplan regels worden gesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De vraag is echter in hoeverre de wijze van bewoning en het realiseren van bepaalde type woningen (bijvoorbeeld sociale woningen of vrije sector woningen) ruimtelijk relevant is. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat de wijze van bewoning (bijvoorbeeld het gebruik van een woning door studenten) gevolgen kan hebben voor het woon- en leefklimaat in de omgeving. Dat woonruimteverdeling een ruimtelijk belang is, volgt ook reeds uit het feit dat het wettelijk mogelijk is gemaakt om in een bestemmingsplan regels te stellen over bijvoorbeeld sociale woningen en middeldure huurwoningen. De regels die gemeenten in bestemmingsplannen mogen stellen, kunnen uitsluitend betrekking hebben op het opnemen van een percentage aan woningbouwcategorieën in een bepaald plangebied.
Met het opnemen van een percentage aan te realiseren woningbouw categorieën kan echter niet worden voorkomen dat woningen worden omgezet naar studentenwoningen of dat kleine appartementen worden bewoond door meerdere expats. Om dit te voorkomen, kunnen gemeenten in een bestemmingsplan bepalen dat een woning slechts door één huishouden mag worden bewoond. Een huishouden wordt veelal gedefinieerd als “een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen)”. Kamerbewoning is dan op gronden met de bestemming woning niet toegestaan. Veelal is in een bestemmingsplan opgenomen dat het onder omstandigheden mogelijk is om van dit verbod af te wijken. De voorwaarden waaronder het mogelijk is bewoning door personen die geen huishouden vormen mogelijk te maken, zijn veelal strikt. Zo heeft bijvoorbeeld de gemeente Utrecht in een aantal bestemmingsplannen binnen haar grondgebied opgenomen dat bestaande woningen alleen mogen worden gebruikt en/of verbouwd ten behoeve van meer dan één zelfstandige woning indien de woning groter is dan 140 m2 en dit in ieder geval niet mag leiden tot woningen kleiner dan 50 m2.
Algeheel verbod op ministudio’s in Roermond
De gemeente Roermond vond de wildgroei aan nieuwe kamerwoningen en ministudio’s binnen haar gemeentegronden in het geheel niet wenselijk en koos voor een rigoureuze aanpak. In een in 2018 vastgesteld bestemmingsplan voor het gehele grondgebied heeft de gemeenteraad van Roermond een bouw- en gebruiksverbod opgenomen waarmee het toevoegen van nieuwe kamerwoningen en kleine zelfstandige appartementen met een gebruiksvloeroppervlakte van minder dan 60 m2 (ministudio’s) in het geheel niet is toegestaan.
Een ontwikkelaar kwam tegen dit bestemmingsplan op omdat door het verbod concrete initiatieven geen doorgang konden vinden. Volgens de ontwikkelaar had de gemeenteraad niet goed gemotiveerd waarom ministudio’s ruimtelijk onaanvaardbaar zijn en leiden ze juist tot een verbetering van het woon- en leefklimaat in Roermond. Ook zouden ministudio’s bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente om de transformatie van panden in de binnenstad te faciliteren.
De voorzieningenrechter stelt in zijn uitspraak[1] voorop dat het aantal bewoners in een pand ruimtelijk relevant kan zijn omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. De voorzieningenrechter oordeelt dat de gemeenteraad niet heeft toegelicht waarom is gekozen voor een categorisch verbod op ministudio’s in het hele grondgebied van de gemeente Roermond. Ook heeft de gemeente geen onderzoek uitgevoerd op grond waarvan duidelijk is dat ministudio’s op concrete locaties ruimtelijk onaanvaardbaar zijn. Blijkbaar had de gemeente wel beleid vastgesteld waarin ruimtelijke factoren zijn opgenomen aan de hand waarvan kan worden getoetst of ministudio’s ruimtelijk aanvaardbaar zijn. In het bestemmingsplan was het echter niet mogelijk gemaakt om van het verbod af te wijken indien uit dat beleid zou blijken dat ministudio’s wel degelijk aanvaardbaar zijn. Hierdoor is volgens de voorzieningenrechter onvoldoende rekening gehouden met de belangen van ontwikkelaars. Omdat het twijfelachtig is of het bestemmingsplan in de bodemprocedure in stand zal blijven, werden de planregels die het bouw- en gebruiksverbod op ministudio’s bevatten geschorst.
Goed nieuws dus voor deze ontwikkelaar die haar initiatieven voorlopig verder kan ontplooien, maar het laatste woord is hier nog niet over gezegd. Het eindoordeel over de juridische houdbaarheid van dit verbod zal moeten blijken uit de uitspraak in de bodemprocedure.
Les voor de praktijk
Een categorisch verbod op (kleine) appartementen of studio’s is een drastische maatregel die dus niet altijd door de beugel kan. Toch lijkt een appartement- of studioverbod meer en meer in zwang te komen. Ook in de gemeente Enschede is onlangs een bestemmingsplan vastgesteld op grond waarvan het toevoegen van nieuwe appartementen in bepaalde gebieden in beginsel niet meer is toegestaan, tenzij kan worden voldaan aan een of meer uitzonderingscriteria. Het is dan ook van belang om als ontwikkelaar deze ontwikkelingen goed in de gaten te houden, tijdig te starten met de realisatie van voorgenomen projecten en, indien u te maken krijgt met een verbod, kritisch te kijken naar de motivering van gemeenten om nieuwe appartementen of studio’s ruimtelijk onaanvaardbaar te achten. Gemeenten moeten daarin immers met alle belangen rekening houden.
Toekomst
Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 zal het bestemmingsplan opgaan in een omgevingsplan. Daarbij zal het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ worden ingewisseld voor het criterium ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Het omgevingsplan heeft dus een bredere reikwijdte en beperkt zich niet tot planologische aspecten. Er moet ook met andere elementen rekening worden gehouden, zoals gezondheid, veiligheid en duurzaamheid. Onder de Omgevingswet blijft het naar verwachting mogelijk om in een omgevingsplan regels te stellen over bepaalde woningbouw categorieën, zoals sociale woningen en middeldure huurwoningen. In de Omgevingswet staat uitnodigingsplanologie centraal: in plaats van alles dicht te regelen, moet de gemeente ruimte laten voor initiatiefnemers. Op basis van een concreet initiatief wordt beoordeeld of dit toelaatbaar is. Het opnemen van een categorisch verbod op ministudio’s voor het gehele plangebied is niet in lijn met de gedachte achter de Omgevingswet. Of een dergelijk verbod onder de Omgevingswet in stand zal blijven, is dan ook zeer de vraag.
Bestaan in uw gemeente plannen om kamerverhuur of studio’s aan banden te leggen en wilt u weten wat de juridische mogelijkheden zijn? De bestuursrechtadvocaten van Wijn & Stael denken graag met u mee.
[1] Uitspraak van 14 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3443.
Dit artikel is tot stand gekomen in samenwerking met Wijn en Stael Advocaten.
